ANALÝZA KONCEPCE BYTOVÉ POLITIKY

     Materiál s názvem „Koncepce sociálního bydlení České republiky 2015 až 2020“ je jistě vítaným dokumentem, který má předcházet účinnému řešení nežádoucího vývoje situace na bytovém trhu v posledních 20 letech. Bohužel, jeho obsahem není kompletní řešení celého segmentu sociálního bydlení a všech jeho částí. Své úkoly tak plní pouze Ministerstvo práce a sociálních věcí, ostatní ministerstva a úřady silně zaostávají. Je tedy pouze částí koncepce, nikoliv koncepcí úplnou.

Zjednodušeně, jak uvedeno v tabulce, úplný trh znamená, že každé příjmové skupině odpovídá reálný nástroj, prostřednictvím kterého si může zajistit důstojné bydlení. V našich podmínkách absentuje skupina E) a F). Koncepce sociálního bydlení si všímá jen skupiny F), a to jen částečně, model řešení je nedokončen:

Forma bydlení	Příjmová skupina
A) Nájemní – tržní	Mix osob s dostatečnými příjmy a na hranici chudoby
B) Vlastnické-domy	Osoby schopné nést náklady na pořízení
C) Bytové spoluvlastnictví(vlastnictví bytů)	Vlastníci, jejichž příjmy neodpovídají získanému vlastnictví (většinou).Byty, zakoupené v privatizaci vstupují na trh již jen za tržní cenu.
D) Dosavadní družstva	Mix původních členů (střední a nižší příjmy) a osob schopných uhradit cenu za převod práv (za tržní cenu).
E) Neziskové bydlení	Neexistuje jako systém, jen výjimky. Lidé z nízkými ale existujícími příjmy, mladí lidé, důchodci. Skupina balancující na rozmezí existenčního minima.
F) Sociální bydlení	Ubytovny, náhradní formy. Lidé na podpoře a sociálních dávkách.Skupina lidí kteří propadli sociálním sítem a vlastní bydlení nemají.

 

     Obecně:

1. Koncepce, má li být podle samotného významu slova počátkem, vizí, řešením komplexu problémů, musí plnit jisté požadavky. Popis stávající výchozí situace je jistě významným předstupněm, podrobnou analýzou a administrativní statistikou. Tuto roli plní materiál poměrně dobře. Schází mu však vymezení cíle, který chce naplňovat respektive tento cíl je definován nedostatečně, zúženě jen na jednu oblast. Bude-li materiál realizován, splní svou roli neúplně, nekomplexně nebo zcela selže.
2. Materiál trpí značnou definiční nouzí. Například uvádí správně, že v EU není jednotná definice pojmu sociálního bydlení a vyjmenovává modely některých zemí. Neuvádí však proč tomu tak je. Proto též nepřináší žádoucí zobecnění zahraničních zkušeností využitelné v našem prostředí.
3. Uvádí některé zbytečnosti a nadbytečné pravdy (například že „nejvíce jsou bydlením zatíženy domácnosti s nízkými příjmy“) ale nenabízí systém rozdílného přístupu k definovaným skupinám, lidmi s nižšími příjmy, seniory, mladými lidmi na počátku kariéry, zabývá se jen lidmi na okraji společnosti.
4. Je nesporně cenným vstupním manuálem, součtem údajů ČSÚ. Je typickým administrativním dokumentem, nikoliv koncepcí s politickým rámce, návrhem úplného rámce legislativních a nelegislativních opatření směřující od neziskového sektoru až k občanům na okraji společnosti.
5. Materiál pokračuje v nekonečných polemikách okolo počtu volných bytů v ČR, na jiných místech hledá motivaci pro výstavbu sociálních bytů, řeší jejich technické požadavky. Ale nepřekračuje rámec možných funkčních řešení, právě proto, že absentuje predikce očekávaných jevů, politický rámec řešení, jako by materiál nemněl  dostatek odvahy.
6. Deformuje kompetenční zákon. Nedostatečně předurčuje úlohu dle kompetenčního zákona MMR, MPO, MŠ a dalším. Nepřináší politické zadání ani vizi jejího legislativního naplnění. Postup schválení právního rámce sociálního bydlení vládou včetně rozdělení legislativních a nelegislativních úkolů spolu s termíny by byl řešením životnějším, které by též přineslo potřebnou politickou podporu a definici zadání. Mnohastránková koncepce mohla být dílem sekundárním a lepším.
7. Ač uvádí mnoho zemí, ve kterých využívají bytová družstva pro neziskové bydlení postavené na ekonomickém nájemném, výrazněji s tímto systémem nepočítá. Nesprávně hodnotí nejednotu definiční pro sociální bydlení v EU. Nebere v potaz fakt, že tyto systémy mají ve většině zemí EU kořeny již v 19 století a ač mají převážně společné znaky, jsou to systémy odlišné a není důvod, aby do nich EU zasahovala. Také našich tradicí (zákon 43/1873 s.ř.z.o obecně prospěšných společenstvech bytových) si práce nevšímá, ač tento systém fungoval ještě v rámci Rakousko-Uherska v Českých zemích a na Moravě do roku 1948.
8. Nejde o ambiciózní vizi, jen o alespoň nějaké řešení současné neblahé situace.

Nad uvedenými nedostatky však vyčnívají nejméně dva zásadní:

A.)  Role samosprávy, krajů, obcí v sociálním bydlení:

a)      Řešení, která se pro roli obcí naznačují, přinášejí obcím úkoly, nepřináší žádné rozumné nástroje. Jsou postaveny na nesprávném hodnocení faktické situace. Bez polemiky, zda to bylo moudré či nikoliv, současný stav je takový, že většina obcí nemá k dispozici významný počet obecních nájemních bytů, které by jim umožnilo poskytnutí ubytování potřebným. Zásada, aby určité obce zajistily 5 % bytů pro sociální účely je sama o sobě nereálná. Zahraniční modely znají formy, jak takového stavu postupně docílit, tato koncepce je neobsahuje.

b)      Ekonomicky pro financování použití, byť částečné, daně z nemovitosti je poměrně zásadním zásahem do ekonomiky obce. Takový nástroj je zcela mimo realitu.

c)      Osvědčování potřebnosti osob na okraji společnosti zda mají nárok na sociální bydlení je duplicitní k současné práci sociálních odborů. Je-li rozdíl, pak je nedostatečně objasněn.

d)     Logická linie – všechny osoby v problémech vhodíme do osudí (seniory, mladé lidi, rodiny s nižšími příjmy, nepřizpůsobiví a bezdomovci) obdrží od obce certifikát o sociální potřebnosti a obec jim bydlení opatří je nefunkční. Neuvádí z jakých zdrojů, jaká oprávnění obec nově získá vůči pronajímatelům a vlastníkům bytů (pokud vůbec nějaká) ani z jakých zdrojů si je opatří.

e)      Koncepce počítá s pojmy jako nákladové či místně obvyklé nájemné. Dále je ale nedefinují. Nákladové nájemné (jde-li vůbec o nájemné) vyjadřuje sumu nezbytných výdajů pro provoz a údržbu bytů a domů. Nájemné v místě obvyklé je hladina výše nájemného v dané lokalitě a srovnatelných podmínkách, avšak exaktní zjišťování jeho výše dosud právní řád neupravuje a soudní praxe je katastrofálně nejednotná.

 

B.)  Absence tzv. neziskového sektoru:

 

a)      Frustrace obyvatel, které se dostávají na okraj společnosti, považuji za jedno z nejvážnějších rizik současnosti a zejména budoucnosti. Nenechme se klamat statistikami. Jistě to není většina populace, ale poměrně silná skupina lidí, kteří se ocitají blízko pomyslného existenčního dna společnosti.

b)       Není to skupina stejnorodá. Její část se ocitá v prostředí, kdy její existující příjmy s vypětím všech sil a někdy též s pomocí státu umožňuje zajistit si byt, balancuje však na hranici mezi skromným životem a hmotnou nouzí. Je však s určitou pomocí schopna se z této situace vymanit, je připravena trvale pracovat a usilovat o zlepšení kvality svého života. Je skupinou balancující. V tabulce označena jako skupina E).

c)      Její druhá část propadla téměř, mnohdy úplně na dno. Jsou dlouhodobě bez práce a rezignovali již na úsilí najít trvalé zaměstnání. Povětšinou jsou bez potřebného vzdělání, žijí v oblastech s vysokou nezaměstnaností, ze kterých se původní obyvatelé odstěhovali právě do míst, kde práci seženou. Jsou frustrovaní, závislí jen na pomoci v hmotné nouzi, ohroženi bezdomovectvím. V oblastech kde žijí, jsou početné drobné krádeže a občasné náznaky sociálních nepokojů, když se dostávají do sporů s ostatními úspěšnějšími skupinami lidí, kteří pracují, ale mnohdy vydělají méně, než trvale nezaměstnaný získá na dávkách. Nazveme ji skupinou propadlou sítem. V tabulce označena jako skupina F)

d)     Má-li být koncepce účinná, kromě reálně role obcí musí obsahovat řešení pro obě skupiny E) a F). Koncepce mlčí zejména o skupině E), tedy o obnově neziskového sektoru. Existují v zásadě dvě řešení, jedním je využití právní úpravy sociálního (bytového) družstva doplněním jeho úpravy a zejména pravidel pro financování výstavby a spolupráci s obcí a druhou je zařadit do zvažovaného zákona o sociálním bydlení zvláštní část o „obecně prospěšné společnosti bytové“ podle Rakouského modelu, které budou nově bydlení pro tuto skupinu zajišťovat.

 

 

 

     Strategie uvedené připomínky neřeší.

Vychází z analytické části. Tam ale není popsán cyklus faktorů, tendencí, vektorů pohybů v sociálních skupinách a jejich příčiny.

Většina obyvatel má bydlení zajištěno ve formách vlastnictví domu nebo bytu popřípadě prostřednictvím nájemní smlouvy. Ale i v těchto skupinách dochází k pohybu, migraci.

Prostředí, ve kterém žijeme, není konstantní pro všechny skupiny obyvatel. Existuje mnoho faktorů a závislostí vývoje na obecných ekonomických cyklech hospodářství, poptávce na trhu práce, individuálně na vzdělání, schopnosti člověka vzdělávat se celoživotně a vyhovět poptávce na trhu práce. Současně zde působí faktor věku, kde s přibývajícím věkem je tato schopnost oslabena a lidé v důchodovém věku jsou mnohdy závislí na jediném zdroji příjmů, starobním důchodu. Samozřejmě zde působí celá řada dalších kritérií, také regionálních rozdílů a kde dochází k náznakům nebo i skutečným případům sociálního vyloučení.

     V naší bytové politice neexistují úplné záchytné sítě, které pomáhají udržet obyvatele v závislosti na jejich ekonomické situaci v důstojném bydlení.

Vlastnické bydlení je dobrým řešením pro občany, jejichž příjem je po delší dobu stabilní, takový, aby jim umožnil úhradu splátek hypotéky, pokud nejsou schopni uhradit kupní cenu z existujících úspor jednorázově.

     Roli prvního síta musí hrát neziskový sektor levnějšího bydlení. Klasickým, nikoliv jediným poskytovatelem jsou bytová družstva (de lege ferenda sociální bytové družstvo) s ekonomickým nájemným pokrývající veškeré náklady na pořízení a provoz bytu, nikoliv však zisk. Nájemné je stanoveno na základě ekonomických nástrojů, nikoliv jako „místně obvyklé“ v závislosti na lokalitě a kvalitě. Alternativou jsou obecně prospěšná společenstva bytová, které umožňují zapojení i jiných typů právnických osob a umožňují snadnější notifikaci.

     Roli druhého síta musí hrát sektor mixu různých forem podporovaného bydlení poskytovaný obcemi. Je třeba širokého spektra možností – od výstavby přímo obcemi, přes smluvní výstavbu investorem na základě smlouvy s obcí (například o výstavbě části bytů pro tyto potřeby v rámci jejich investičního záměru), pokračujíc rámcovou smlouvou se soukromým pronajímatelem o ubytování v bytech privátních pronajímatelů.

     Roli třetího síta musí hrát důstojné dočasné ubytování pro občany na okraji společnosti v důstojných, optimálně obecních či smluvně zajištěných ubytovnách.

Do systému sít musí být začleněny dva nezbytné faktory – systém sociálních finančních podpor a smysluplná cílevědomá terénní práce, rekvalifikace, výchova a vzdělávání, prevence organizované obcemi a neziskovým sektorem.

Zákon o sociálním bydlení proto nemůže řešit jen jedinou právní formou, která má přinést řešení. Zcela správně se od něj očekává, že přinese definici sociálního bydlení, sociálních bytů, vymezí osob, které o jejich poskytnutí mohou žádat a rozdělí povinnosti při zajištění dostupného bydlení mezi státem, obcemi a oprávněnými osobami za podmínky udržitelného financování. Buď musí tedy být přijaty (nejméně) zákony dva – o sociálním bydlení a Obecně prospěšných společnostech bytových (družstvu), nebo v rozsáhlé jedná právní normě je možno řešit oba problémy současně.

Výčet základních principů netřeba komentovat. Vykazuje správnost výčtu, ale deficit řešení Jde o teoretické postuláty funkčnosti, ovšem bez konkrétní osvědčené formy, jejichž prostřednictvím se mohou realizovat. Obec nemůže být zatížena tak velkým břemenem, musí být nadána kompetencí, pravomocí činit konkrétní kroky se znalostí místních potřeb ve všech třech stupních (sítech), od požadavku na výstavbu malometrážních bytů od developerů mající ambice stavět v intravilánu obce (viz Británie, kde má toto právo municipalita až do 50% nově povolované výstavby), až po přímé investice, spolupráce s některým neziskovým subjektem, družstvem a podobně. Zkušenost Britská je pro nás inspirativní a využitelná.

 Z tohoto úhlu pohledu se zdá, že koncepce počítá jen s užíváním nájemního bytu na základě smlouvy na dobu určitou. To není systém komplexní, to je až „třetí síto“.

Skutečnost, že zákon počítá (zcela správně ale co do nástrojů nedostatečně) s „fondem sociálního bydlení“, tedy se smluvním zajištěním v různých formách je (asi) důsledek přílišného odklonu kompetence směrem k MPSV. Aby byl systém funkční, je třeba umožnit naplnění tohoto fondu nejen stávajícími byty (naivní představa jen o využití tzv. volných bytů), ale vytvořit legislativní a ekonomické podmínky pro subjekty, které hodlají byty vhodné do tohoto fondu stavět.

Právě tento bod je místem, proč řešení jedním zákonem nebude zcela pokrývat potřebu systémového perspektivního a ekonomicky nenáročného sektoru. V moderních zemích není výstavba a provoz sociálního bytového fondu v kombinaci s výstavbou v lukrativních částech obce již dávno nedůstojným či ztrátovým sektorem. Není ale sektorem naivním, aby nedošlo k destrukci z řady vyloučených občanů, dlouhodobě vytlačovaných na okraj společnosti, kteří do znační míry ztratili naději s doprovodnými jevy ztráty společenské přizpůsobivosti, je doprovázen intenzivní sociální terénní prací. Výstupem tohoto systému bude model úspornější, nežli je současný či navrhovaný. Věci, jako tvorba programů pro rejstříky v této koncepci působí až úsměvně.

Naopak zcela podporujeme strategický cíl II – podpora sociální práce v obcích.

Bez zásadní změny bude veškerá práce zcela zbytečná. Sociální práce je jedním z motorů vedoucí ke změnám a musí být postavena na přední místo. Podílet se na ní musí též ostatní ústřední orgány (MŠMT – vzdělávání).

Ostatní nástroje vycházejí z představy o řešení problémů bez vytvoření neziskového funkčního sektoru. Nejsou v této fázi dominantní.

Právě tím, že koncepce nedefinuje další subjekty – právnické osoby s ambicí působit v tomto segmentu a zaměřuje se pouze na obce, kterým ukládá příliš mnoho povinností nepředpokládám,  že jde o systém realizovatelný, nebo že přinese očekávaný efekt. Obdobný model nenaleznete v žádné moderní zemi EU, pokud na jejich systémy sociálního bydlení hledíte komplexně.

To ovšem zdaleka neznamená, že jde o práci nadbytečnou. Jen je jí, podle mého názoru a zkušeností ze studia mnoha zahraničních modelů, jejichž popisy či právní úpravy mohu doložit, třeba doplnit tak, jak v textu navrhuji pro funkci prvního a druhého záchytného síta.

 

Přes všechny vznesené námitky není situace nikterak tragická. Z praxe státní správy dovozuji, že by řešení prospělo ujednotit si na úrovni vládního usnesení role jednotlivých ministerstev a základní koncepční kroky. Takový „Rámec koncepce sociálního bydlení 2015 až 2020“ by podle potřeb praxe měl obsahovat tyto části:

 

I.            KOREKCE KONCEPCE BYTOVÉ POLITIKY S AKCENTEM NA SOCIÁLNÍ BYDLENÍ. Bytová politika je z hlediska kompetencí i teorie interdisciplinární (mezirezortní) obor. Proto je nezbytné zajistit na úrovni vlády rozdělení úkolů v souladu s kompetenčním zákonem, stanovení plánu legislativních i nelegislativních úkolů a opatření. Vláda by svým usnesením stanovila kromě odpovědnosti též termíny jejich plnění. Návrh zásadních bodů rámce přikládáme v příloze I.

II.            DOPLNĚNÍ KONCEPCE SOCIÁLNÍHO BYDLENÍ. Zpracovaný návrh „Koncepce sociálního bydlení“ řeší jen určitou část problémů a není tedy úplný. Doporučujeme jej dopracovat a oddělit rámec legislativních a nelegislativních opatření (který v podstatě koncepce neobsahuje) od stavebně technických požadavků a systém pomoci občanům v nouzi (systém sociálních dávek), jejichž popis může tvořit přílohu materiálu. Koncepce ignoruje kompetenční zákon a roli Ministerstva pro místní rozvoj v bytové politice, což může být příčinou její neúplnosti. MMR neprotestuje (doposud). Obsah připomínek je v tomto materiálu uveden.

III.            OBECNĚ PROSPĚŠNÉ DRUŽSTVO A BYTOVÉ SPOLEČNOSTI. Koncepce musí mít ambici obnovit neziskový sektor levnějšího nájemního bydlení. Nestačí formulovat roli měst a obcí a krajů jako řídícího a odpovědného orgánu. Je třeba jim dát také řadu nástrojů jak získat byty pro sociální využití, a to jak ze stávajícího bytového fondu, tak především novou formou jejich výstavby. Většina zemí (nejen) EU již dlouhou dobu využívá neziskové, obecně prospěšné společnosti, mezi kterými dominuje neziskové (sociální či obecně prospěšné) družstvo. Zejména pro ČSSD je tato forma využití družstev dlouhodobě součástí její politiky (od roku 1909). Tak lze zajistit důstojné „startovací“ byty pro mladé, bydlení pro seniory, vše za dostupnou cenu. Celý komplex sociálního bydlení (neziskový sektor, pomoc lidem ohrožených skupin a poskytování pomoci v hmotné nouzi) musí být provázen trvalou a systematickou sociální prací, pomoci v oblasti výchovy a vzdělávání, zaměstnanosti a rekvalifikací.

IV.            VÝSTAVBA LEVNÝCH NÁJEMNÍCH BYTŮ. Vize musí odvážně formulovat a obhájit své cíle umožnit v horizontu několika let obcím získat (iniciovat výstavbu či stavět) pro sociální bydlení až 40.000 nových bytů. Pouze jejich vstup na trh změní jeho funkcí a sníží tlak na ostatní formy bydlení. Obec musí mít zákonné právo požadovat určité procento výstavby sociálních bytů od investorů.

V.            MULTIPLIKAČNÍ EFEKT. Tato výstavba však po prvotních výdajích rozpočtu (stimulace, podpory a ekonomické nástroje) podle kalkulací odborníků přinese do státního rozpočtu téměř dvojnásobek příjmů, než činily výdaje a to v krátkém čase, nehledě na vytvoření tisíců pracovních míst, oživení stavebnictví, změnu společenského klimatu pro osoby s nižšími příjmy a v neposlední řadě úspory v nákladech sociální pomoci.

Praha leden 2015                                                                                       JUDr. Ivan Přikryl

 

 

Příloha I – podrobnější specifikace a rekapitulace:

 

a)      Korekce koncepce bytové politiky musí být konkrétní dokument, který se zaměří nejen na ukončení obchodu s chudobou, který je důsledkem nečinnosti státu v oblasti sociálního bydlení v posledních letech. Dosud provedená opatření jsou jen prvním krokem. Další musí následovat. Je třeba systém odpovídající kompetencím se zapojením MPSV (sociální aspekt, zaměstnanost), MMR (bytové zákony a programy (MS (novela občanského a korporátního zákona), MPO (oživení výstavby), MF (kalkulace efektivity a návratnosti finančních nástrojů), MŠMT (výchova a vzdělávání ve vyloučených lokalitách, rekvalifikace) a lidskoprávní agenda Úřadu vlády (prevence sociálnímu vyloučení.

b)      Sociální bydlení chápeme jako funkční systém různých forem pomoci občanům s nižšími příjmy, zejména mladým lidem budujícím si rodinné zázemí, ale též seniorům k zachování důstojného života. Toho dosáhneme nejen pomocí lidem v nouzi ale především obnovením neziskové formy nájemního, zejména družstevního bydlení. Kromě zákona o sociálním bydlení, který se stane základem změn, je třeba  zákonů a programů podpor pro neziskové a družstevní bydlení.

c)      Musíme urychleně dokončit monitoring problémů aplikace nové civilní legislativy do praxe v družstevním, vlastnickém, ale především v nájemním bydlení. Musíme zabránit situacím, kdy soud stanoví po zdlouhavých sporech o výši nájemného seniorům zpětně pro ně nesplatitelnou částku a neúměrně vysoké náklady řízení a to nejen korekcí norem občanského zákoníku ale i občanského soudního řádu a lepší definicí pro zjištění nájemného v místě obvyklého.

d)     Cílem je nahradit nedůstojné sociální ubytovny začleněním vyloučených osob do společnosti. Toho lze dosáhnout nejen výstavbou cenově dostupných bytů obcemi a družstvy, též za součinnosti s zastupitelstvy krajů, ale i právním rámcem umožňující obcím určit v intravilánu obce limity výstavby sociálních bytů či pronájem bytů soukromých pronajímatelů pro sociální účely. Podmínkou úspěšnosti takových opatření je účinná a efektivní terénní sociální a poradenská práce. Budeme spolupracovat se všemi iniciativami a spolky, které se v této oblasti chtějí angažovat, zejména se spolky nájemníků a družstevníků.

 

 

 

Příloha II:

Legislativní priority:

a)      Zákon o sociálním bydlení

b)      Zákon o obecně prospěšném bytovém družstvu a revizi jejich hospodaření[1]

c)      Zákon o obecně prospěšných bytových společnostech a oprávnění obcí v sociálním bydlení

d)     Novela občanského a korporátního zákona dotýkající se (nájemního) bydlení, obchodních korporací a sociálního družstva

e)      Novela občanského soudního řádu

f)       Novela stavebního zákona

g)      Novela živnostenského zákona

K bodu a) Role samosprávy (obcí a krajů) v sociálním bydlení, rámcově návrh zpracovaný MPSV

K bodu b) Vychází z platné úpravy sociálního družstva v ZOK, řeší některé specifické rysy sociálního bytového družstva a současně obnovuje samosprávný systém metodické pomoci a kontrol formou tzv. revizního svazu družstev.

K bodu c) Upravuje podmínky výstavby sociálních bytů jinými společnostmi pod podmínkou, že recipují do svých základních listin podmínky obecné prospěšnosti (neziskové společnosti). Umožňuje obcím takové společnosti pro výstavbu zakládat.

K bodu d) Bez komentáře, dle analýzy dopadů (zpracováno a předáno MS bez žádného výsledku)

K bodu e) V případě soudních sporů o výši nájemného nastává změna právní mocí rozsudku, nikoliv ke dni podání žaloby s určitým časovým limitem pro soud a predikcí postupu soudu při zjištění nájemného v místě obvyklého.

K bodu f) Oprávnění obce při povolení staveb v katastrálním území obce žádat až 30% bytů nové výstavby pro účel sociálního bydlení.

K bodu g) Poskytování ubytování pro sociálně slabé zavedeme jako vázanou živnost se stanovením podmínek pro jejich provozování.